据政府消息：11月8日，国务院办公厅转发了国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）（下称《指导意见》），提出，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。因此，国家发改委、财政部联手出台了这份《指导意见》,旨在最大程度鼓励民营企业参与PPP项目。
《指导意见》明确要求制定《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》并动态调整。像是垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目这样市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；而像污水处理、污水管网这样公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上也不低于35%。
《指导意见》明确规定：
一、明确发改委牵头承担PPP管理责任
国家发改委、财政部联合发布《指导意见》，为解决PPP实践中出现的问题提出指导性意见。
在过去的PPP实践中，一些问题逐渐显现。首先，出现了大规模纯政府付费项目所带来的地方政府隐债高企和重工程轻运营问题。其次，民营企业的参与意愿和参与度大幅下降，对原本成熟特许经营模式的“伤害”问题也日益突出。此外，PFI财务性管控思维泛化也给特许经营模式的正常运作带来不利影响。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，现就规范实施政府和社会资本合作新机制（简称新机制）提出如下指导意见。
总的来说，《指导意见》的出台为PPP工作的规范化、科学化提供了有力保障。通过明确管理责任分工和加强政策指导，将有助于解决实践中出现的问题，推动PPP模式的健康发展。
二、防止新增隐性债务
在PPP模式中，对于防止新增隐性债务的问题，《指导意见》提出了新的解决方案。
《指导意见》明确规定：
PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。
除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
多位专家认为，《指导意见》将回报机制聚焦于“使用者付费”上，主要目的是为了防止新增隐性债务。清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清指出，这一新机制可以减少地方政府不顾财力乱上政府付费的PPP项目，从而避免隐性债务、代际不公平和不可持续的问题。同时，也可以减少社会资本特别是央国企工程公司“投资是假，承包是真”、更想拿项目而不太关心地方政府财力和可持续性等问题。
然而，这一规定也有可能对环保项目造成“误伤”。E20研究院认为，如果严格按照文件指导思想执行，未收取垃圾处理费的地区所涉及固废处理项目将不能采用PPP模式。此外，根据文件要求，实际上污水管网项目也是不能操作的。
虽然新规的总体思想是希望降低负债并排除隐形债务风险，但可能会对需要市场化建设焚烧厂等固废处理设施的实际需求形成误伤。因此，E20研究院推测，新规中的这一要求在地方政府实际操作中可能难以真正落实。
三、固废处理优先让民营企业独资或控股
PPP模式是一种政府和社会资本合作的新型机制，旨在通过公私合作的方式提供公共服务和基础设施建设。
PPP模式中，第二个“P”代表的是Private（私人资本），然而在过去的实践中，由于融资成本的差异，民营企业的参与度显著降低。为此，本次《指导意见》旨在解决这一问题，鼓励民营企业参与PPP项目，并制定了特许经营新建（含改扩建）项目清单。
《指导意见》明确规定：
要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。
市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。
对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。
对于清单所列领域以外的社会资本合作项目，也积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。
以环保产业为例，垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目属于“应由民营企业独资或控股的项目”，而污水处理项目、污水管网项目则属于“民营企业股权占比原则上不低于35%的项目”。这一政策为具有投资能力的、且具有技术及装备优势的上市民营企业带来利好，激活民企或外商投资的积极性。
总的来说，《指导意见》的出台为民营企业带来了新的发展机遇。民企能否重现2014年蜂拥而上的盛景，还需看地方政府的执行力度以及民企自身的投资热情。同时，PPP新机制的实施不仅需要镇政府的努力，也需要各方的积极参与和配合。只有这样，我们才能期待看到一个更加繁荣、充满活力的PPP市场。
